秸秆焚烧“禁改限” 背后什么原因？

农民在农田焚烧秸秆残茬。 视觉中国 资料图

澎湃新闻消息，近段时间，湖南部分地区推动秸秆“全域禁烧”改为“划区限烧”，引起舆论关注。

根据10月15日公布的《津市市人民政府关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》，涔澹农场、三洲驿街道、汪家桥街道、襄阳街街道、金鱼岭街道、嘉山街道全域和新洲镇万寿宫社区、孟姜女社区、五泉社区、麓山村、庹家峪村，全时段禁止露天焚烧秸秆以及落叶垃圾等易产生烟尘污染的物质。

通告明确，全市未列入禁烧区域的为限烧区域，在限烧区域内重污染天气预警指令发布期间禁止露天焚烧秸秆，其他时段分区域有序组织焚烧。

禁改限，为基层减负

澎湃新闻注意到，2017年，津市市人民政府曾发布公告明确，全市行政区划范围内禁止露天焚烧秸秆。

津市为湖南常德代管的县级市。近期，常德市石门县、临澧县也在相继划定秸秆限烧区。

其中，常德市生态环境局石门分局10月18日公布的《关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》显示，楚江街道、永兴街道、宝峰街道、二都街道、易家渡镇、新关镇、洛浦林场、夹山管理处全域等地为禁烧区，全时段禁止露天焚烧秸秆。全县未列入禁烧区域的其他区域为限烧区，在限烧区域内，重污染天气预警指令发布期间禁止露天焚烧秸秆，其他时段分区域组织有序焚烧。

常德市生态环境局临澧分局9月7日公布的《关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》显示，县中心城区周边、二广高速两侧、沅澧干线两侧区域全时段禁止露天焚烧秸秆。未列入禁烧区域的为限烧区域，在限烧区域内，重污染天气预警指令发布期间禁止露天焚烧秸秆，其他时段分区域组织有序焚烧。

澎湃新闻注意到，今年8月末，常德市生态环境局曾对《常德市人民政府关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》内容予以解读。

其中提到，为大力推进秸秆综合利用，切实改善环境空气质量，保障人民群众身体健康，根据《中华人民共和国大气污染防治法》《湖南省大气污染防治条例》《湖南省重污染天气防治若干规定》等规定，常德市政府出台了该通告，由原来秸秆全域禁烧转变为分区域禁限烧，进一步为基层减负。

澎湃新闻另外注意到，今年4月，常德市农业农村局在答复人大代表建议时透露，近年来，国家高度重视大气污染防治工作，将其作为改善民生的重要手段。市蓝天办将全域禁止露天焚烧农作物秸秆作为打赢蓝天保卫战的一项重要工作来抓，在一定程度上导致基层干部工作压力大、推进难，农民群众不理解、有怨言。代表指出的工作推动较难、农业成本增加、收益大幅缩减等问题确实在一定程度上存在。

常德作为传统农业大市，全市每年产生的秸秆量达数百万吨。常德市农业农村局当时透露，将在推进农作物秸秆综合利用工作中充分吸纳代表的意见。一是全力配合市生态环境局修订《常德市人民政府关于禁止露天焚烧秸秆的通告》和开展禁烧区、限烧区的划定工作。二是加大投入力度，认真落实市级奖补资金，并指导各县市区相应设立县级秸秆综合利用专项奖补资金。三是培育利用主体，加大招商引资力度，对新引进的秸秆综合利用主体由项目落户地按照招商引资政策实施产业扶持。

今年5月，常德市生态环境局也在答复代表建议时透露，2018年以来，生态环境部、省生态环境厅将露天焚烧秸秆纳入了年度污染防治攻坚战的考核，近几年常德市卫星火点频发，尤其是2023年省政府通报常德市共监测到遥感卫星火点118个，9月省第二生态环境保护督察组将常德市秸秆禁烧管控不力作为典型案例进行了通报。自2019年以来，该市因为环境空气质量考核压力，实行全域禁烧政策并对发现的卫星火点按照每个10万元的标准实施财政扣款，客观上给农业生产和基层政府运行带来一定的压力。该市拟划定秸秆禁烧区、限烧区，实行秸秆有序焚烧。

如何划定限烧区

在《常德市人民政府关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》正式出炉前，常德市生态环境局曾于6月28日组织召开了一场《关于禁止露天焚烧秸秆的通告》听证会。

听证代表提出，从环境监测、生态平衡和气候变化的角度来看，秸秆焚烧会破坏土壤结构，焚烧过程中会产生温室气体，对全球气候变化产生负面作用，我们需要采取切实有效的措施来禁止露天焚烧，对于通告的禁烧、限烧范围和时段是很有必要的；

禁烧区建议尽量要科学合理，要对划入禁烧区域的群众做好宣传工作避免抵触情绪，限烧区域和时间段定义需要完善，公告下发后，需进一步引导，将责任压实到街道、村社，引导综合利用收集，分区域组织焚烧，尽力减轻禁烧对老百姓的影响，增加可以烧的区域；

在实施过程中，需要做好配套措施和运用科学方法，文件下发后，秸秆如何处理？秸秆堆放在哪里？秸秆如何有序焚烧？各级相关单位要认真思考，出台相对应的管控方案。

听证代表还提出，上风向可以精确管控，但下风向要优化一下，确保区块完整；常德市划分完成后需要与省级部门报告对接，避免限烧区被考核。

官方当时就区域限烧划分的问题答复称，今年5月初，市生态环境局和市农业农村局已经联合发布了关于划分秸秆禁限烧区域指导意见的征求意见稿。根据法律法规比方说：高速公路、省道、机场周围、林地外缘一公里以内是不允许焚烧的。关于进一步优化的问题，在下一步程序上，我们会征求各区县市政府、市直部门的意见，开展相关工作，并提交市政府经常委会研究通过后，再进行优化。

澎湃新闻注意到，湖南益阳、张家界等地近期也在划定秸秆禁烧区与限烧区，其中部分县区正按照高速公路两侧和区域边界划分禁烧区。

例如，益阳市桃江县人民政府10月10日《关于禁止露天焚烧农作物秸秆区域和时段划定的通告》明确，将全境所辖15个乡镇分为禁烧区和限烧区。

益阳市桃江县人民政府《关于禁止露天焚烧农作物秸秆区域和时段划定的通告》

禁烧区包括：县城开发边界内及其边缘外延3公里范围内，其他乡镇主要人口集中区；途经桃江境内高速公路、铁路两侧2公里范围内的区域；途经桃江境内国省道公路两侧1公里范围内的区域；桃江县域与邻县交界处1公里范围内的区域；各级自然保护区、公园、文物保护单位等。

限烧区即禁烧区以外的其他区域。桃江官方明确，限烧区内，在确保人民生命财产安全、防止大气污染、保护广大人民群众身体健康的前提下，充分考虑气象条件、焚烧地点和方式，以乡镇为单位组织进行有序焚烧。焚烧前需报当地生态环境、农业农村主管部门审批，并报市生态环境、农业农村部门备案，防止大面积集中焚烧带来区域大气污染。

9月10日，张家界慈利县人民政府《关于划定秸秆禁烧区、限烧区的通告》介绍，秸秆禁烧区的划定应根据当地土地利用类型及环境空气质量状况，结合地方实际与管理需求合理确定秸秆禁烧区界线，尽量连续成片，避免破碎化。该县秸秆禁烧区主要由城镇开发边界禁烧区、道路禁烧区、区县交界禁烧区、自然保护区禁烧区、林场禁烧区、其他禁烧区组合叠加而成。

在慈利这份征求意见稿中，禁烧区以外的其他区域属于限烧区，在确保人民生命财产安全、防止大气污染、保护广大人民群众身体健康的前提下，充分考虑气象条件、焚烧地点和方式，可开展有序焚烧。

蓝色区域为禁烧区

不过，限烧区出现下列情形时段，则列入禁烧时段。包括：风速小、静稳、逆温等不利于大气污染扩散的天气；下雨天或者秸秆潮湿不能充分燃烧的天气；当日19：00至次日7：00的夜间时段；当地环境空气质量预报将出现以细颗粒物为首要污染物的轻度及以上污染天；当日出现以PM2.5为首要污染物的中度及以上污染连续达三小时等。

禁还是限？各省态度不一

公开报道显示，面对秸秆焚烧“禁”与“限”问题，各省份出于地方实际，做法不一。

今年8月14日，山东省生态环境厅就在答复省政协委员《关于将秸秆禁烧调整为有序焚烧的建议》时透露，2023年5月，生态环境部、农业农村部成立工作组，赴山东、四川、广西、湖北、安徽、浙江、河北、湖南等8省调研，其中，在山东省东营市、滨州市调研秸秆禁烧和综合利用情况。

调研组提出：通过历年秸秆禁烧工作推进，大部分农户已经有了不再焚烧秸秆的意识，建议坚持禁止露天焚烧秸秆，同时建议调整工作思路，更加注重秸秆综合利用，从技术上提升秸秆经济价值，真正将秸秆由“废”变“宝”，由“不敢烧”“不能烧”转换为“不想烧”“舍不得烧”。

山东省生态环境厅答复还透露，该厅与浙江、广西及湖南省生态环境厅联系，详细了解秸秆禁烧政策及经验做法。近年来，浙江省持续加大力度抓禁烧；广西壮族自治区科学划定禁烧区、限烧区，14个设区市已全部划定禁烧区，限烧区每年组织有序焚烧；湖南省生态环境、农业农村部门配合协作，全力落实禁止露天焚烧秸秆。

澎湃新闻查询时注意到，根据广西壮族自治区生态环境厅2022年6月提供的数据：全区14个设区市已完成禁烧区划定和调整工作，划定禁烧区面积合计5.3万平方公里，约占总行政区域土地面积的22%。

自治区生态环境厅称，针对秸秆综合利用难以全域有效覆盖和农民耕作习惯难以短期彻底改变的基层实际，对限烧区域内确实无法有效开展综合利用的秸秆，在不影响区域环境空气质量的前提下，探索开展有计划、有限度的管理式有序焚烧。创新提出“秸秆焚烧预报指数”，基于大数据、人工智能计算模型，结合GIS基础数据，确定烧除时间、烧除区域和烧除量，可提前5天预报秸秆焚烧对环境空气质量的影响。按照定乡镇、定规模、定时段、定责任人等“四定”要求，组织各地分区、分时段有序开展秸秆焚烧。2022年3月初，各地利用大气扩散有利条件，开展了两轮秸秆有序焚烧，未出现中度以上污染天气，有效缓解了禁烧与焚烧的矛盾。

首府南宁的做法是——自2019年起将市辖区划分为秸秆禁烧区和限烧区，其中限烧区仅在特殊时段禁止秸秆露天焚烧，其余时段不禁止。

据南宁市生态环境局今年6月公开说明，在当前农作物秸秆综合利用水平不够高的情况下，为解决秸秆堆放在田间地头影响耕种的问题，市生态环境保护委员会办公室于2020年3月出台了《南宁市组织有序焚烧农作物秸秆工作方案》，允许在不影响环境空气质量和生产生活的前提下，对无法利用的秸秆，有组织、有计划、有限度地限时、限地块、限规模焚烧，变被动“救火”为主动合理焚烧处理。该政策实施以来，该局组织全市开展了300多次有序焚烧，解决了部分秸秆滞留农田影响耕种的问题，也减少了大气扩散条件不利时无序焚烧带来的污染风险隐患。

需要指出的是，据湖南方面最新消息，该省拟从省级层面提出因地制宜实施秸秆禁烧管理，包括划出秸秆限时禁烧区。

就在10月12日，湖南省司法厅公布了《湖南省秸秆综合利用和禁止露天焚烧管理若干规定》，向社会各界公开征求意见。

其中第八条规定，坚持以禁止露天焚烧为原则，以焚烧为例外，因地制宜实施秸秆禁烧管理。设区的市、县人民政府应当根据法律、行政法规等有关规定，划定本行政区域的秸秆全时禁烧区，并向社会公布。根据实际情况的变化，可以对划定的秸秆全时禁烧区进行动态调整。秸秆全时禁烧区以外的农作物生产区域划为秸秆限时禁烧区。

第九条规定，设区的市、县人民政府应当对秸秆限时禁烧区秸秆产生量、综合利用量、剩余量进行调查统计，编制秸秆露天焚烧计划，确定焚烧的区域、时段和责任人等，实行动态错峰焚烧。根据空气质量指数、天气和重要农时季节等因素，确定秸秆限时禁烧区的禁止露天焚烧秸秆时段，并向社会公布。

编辑：吴光亮责编：周尚斗审核：冯飞